Jusqu’alors ministre du travail, Elisabeth Borne hérite du poste de Premier ministre le 16 mai 2022, après la victoire au second tour, face à Marine Le Pen (RN), d’Emmanuel Macron, élu pour la première fois en 2017. Mais l’action de cette haut-fonctionnaire, polytechnicienne, sera limitée d’une part par son faible poids politique personnel et surtout, d’autre part, par la majorité relative acquise aux législatives par Renaissance (ex En Marche), d’où un recours important à l’article 49 alinea 3 pour faire passer des projets.
A l’époque, le contexte socio-économique est marqué par la forte reprise économique suivant la crise sanitaire, qui commence à engendrer des difficultés de recrutements en France, mais aussi par des tensions géopolitiques : la guerre entre la Russie et l’Ukraine entraîne une inflation élevée et une forte hausse du coût de l’énergie, un contexte qui pèse sur le niveau de vie des salariés.
Le gouvernement met alors en place, ou prolonge, une série de mesures : prime transport, bouclier tarifaire dans l’énergie, poursuite de la prime de pouvoir d’achat, prime de 6 000 euros pour les contrats d’alternance, facilitation de l’usage du titre restaurant, etc. Il s’agit de soutenir le pouvoir d’achat des travailleurs sans pour autant peser sur la masse salariale des entreprises. Tout en gérant la décrue des aides à l’activité partielle, Elisabeth Borne va s’attacher à construire et piloter depuis Matignon une politique de transition énergétique et climatique en associant les filières économiques.
Elle pose aussi les bases d’une politique de plein emploi qui va aboutir à la création de France Travail coiffant tous les opérateurs de l’emploi, sans oublier la mise en oeuvre d’un outil dit de « bonus malus » faisant varier les cotisations sociales des entreprises selon leur recours aux emplois précaires ou encore l’obligation faite aux employeurs de signaler un abandon de poste d’un salarié afin que celui-ci n’ait pas droit aux indemnités chômage.
La forte demande d’augmentation des salaires, notamment pour la revalorisation des travailleurs de deuxième ligne exposés durant la crise sanitaire, n’est cependant pas toujours satisfaite dans les entreprises. La Première ministre, et son ministre du travail Olivier Dussopt, en appellent à la responsabilité des branches pour faire en sorte que les minima conventionnels soient revalorisés régulièrement pour ne pas être rattrapés par le Smic. Mais la sanction financière pour les branches ne négociant pas sur les minima conventionnels évoquée par la Première ministre lors de la conférence sociale d’octobre 2023, après une première menace de fusion autoritaire des branches n’ayant pas d’activité de négociation, ne sera pas mise en œuvre.
De la même façon, Elisabeth Borne et son ministre, en dépit de toute une série de rapports et d’études sur le sujet, écartent toute remise en cause ou adaptation importante des ordonnances de 2017 qui ont créé le comité social et économique (CSE). En dépit de l’organisation d’assises du travail, les demandes des syndicats, médecins et experts portant sur une action plus vigoureuse afin de lutter contre les accidents du travail et de mieux appréhender les risques psychosociaux se heurtent également à une grande prudence, le gouvernement finissant toutefois par lancer une campagne de communication sur le sujet. De même, le gouvernement, qui n’entend pas reconnaître le statut de salariés aux travailleurs des plateformes, préfère opter pour des négociations spécifiques dans le secteur des plateformes numériques.
En revanche, des droits nouveaux sont offerts aux salariés aidants, aux parents d’enfants malades, aux femmes devant effectuer une interruption médicale de grossesse (suppression du délai de carence de trois jours en cas d’arrêt maladie). En outre, les modalités de la loi Rixain fixant des quotas de femmes dans les comités de directions sont fixées.
Mais ce qui restera sans doute du mandat d’Elisabeth Borne et du début du second quinquennat d’Emmanuel Macron, outre l’embellie de l’emploi, le cap mis sur le plein emploi et les émeutes urbaines de 2023, est la réforme des retraites. Malgré une forte mobilisation syndicale et une opinion hostile, le projet est adopté grâce au 49.3.
Publiée le 15 avril 2023, la loi prévoit le relèvement de 62 à 64 ans de l’âge légal de départ à la retraite. Le texte organise l’augmentation progressive (43 ans dès 2027) de la durée de cotisation nécessaire pour une retraite à taux plein, et il s’accompagne d’autres mesures sociales comme un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle.
Sur le plan politique et social, cet épisode va laisser des traces, les syndicats dénonçant une absence d’écoute du gouvernement. Le rabibochage entre l’exécutif et les syndicats, qui perdent sur ce dossier mais gagnent de nouveaux adhérents avec ce mouvement social, sera pour le moins éphémère.
Mais il sera marqué par la retranscription, dans une loi assez fidèle, de l’accord des partenaires sociaux du 13 février 2023 concernant le partage de la valeur dans l’entreprise. Entre une partie des partenaires sociaux et l’exécutif, tout se passe comme si le partage des profits pouvait constituer un terrain d’entente, au contraire de l’approche très clivante sur les rémunérations ou le financement de la protection sociale.
La loi prévoit des mesures sur la participation, dont un élargissement à terme pour les petites entreprises, une négociation obligatoire en cas d’augmentation exceptionnelle du résultat fiscal net, des mesures sur l’actionnariat salarié et l’intéressement, sans oublier une forme de pérennisation de la prime de partage de la valeur, qui peut désormais être versée deux fois par an dans l’entreprise, ou encore des nouveautés sur l’épargne retraite.
Pour autant, ce texte ne constitue pas une révolution, et cette embellie sera d’ailleurs de courte durée. Elisabeth Borne laisse entendre qu’elle va revenir sur le caractère social favorable pour le salarié et l’entreprise de la rupture conventionnelle (cette piste sera abandonnée), et le ministre de l’économie parle de réduire de deux mois la durée légale pour contester un licenciement. L’approche du projet de loi immigration par le par le gouvernement, qui visait au départ à régulariser certains travailleurs immigrés sur des métiers en tension avant d’être beaucoup plus restrictif au point de subir plusieurs censures constitutionnelles, sera fustigée par le tissu associatif et syndical.
La gestion par le gouvernement de l’assurance chômage va accentuer ce dialogue de sourds. A l’automne 2023, le gouvernement, après avoir décidé qu’un CDD pourra perdre ses droits à indemnisation s’il refuse deux offres en CDI, demande aux partenaires sociaux de négocier une nouvelle convention sous une contrainte budgétaire forte, mais il refusera ensuite d’agréer l’acccord qui en résulte faute de garanties d’économies suffisantes.
A l’automne 2023, le gouvernement d’Elisabeth Borne est également confronté au changement de jurisprudence de la Cour de Cassation en matière d’acquisition de congés pendant un arrêt maladie. L’exécutif entreprend de légiférer, guidé par le souci d’éviter de voir grossir de coûteux contentieux pour les entreprises, avec de nouvelles règles à compter d’avril 2024.
Fragilisée par le conflit social sur les retraites, Elisabeth Borne est finalement « démissionnée » le 9 janvier 2024 par le chef de l’Etat qui choisit, pour la remplacer, un jeune ministre de 34 ans, Gabriel Attal, censé redonner de la popularité à l’exécutif en vue des européennes de juin 2024.
Soucieux de s’imposer, l’ancien secrétaire d’Etat aux comptes publics, qui aura été pendant cinq mois ministre de l’éducation nationale, multiplie déplacements et déclarations. Il reçoit son baptême du feu en affrontant la colère des agriculteurs, qu’il règle en lâchant du lest sur les questions environnementales. Mais Gabriel Attal, à qui le président laisse peu d’espace, n’aura guère le temps d’agir du fait de l’annonce surprise de la dissolution par Emmanuel Macron le 9 juin, soit cinq mois à peine après sa nomination. Dans son discours d’investiture, il avait promis de « simplifier », « débureaucratiser » et « désmicardiser » la France, et avait annoncé dans le prochain budget des mesures de baisses d’impôt pour les classes moyennes.
Sur le plan social, le jeune ministre est accompagné par Catherine Vautrin pour les dossiers de la santé et du travail, mais ce dernier portefeuille semble moins investi par la ministre qui doit s’atteler au déficit de la sécurité sociale comme au projet de loi sur l’aide à mourir, qu’elle n’aura pas non plus l’occasion de mener à terme. Quoi qu’il en soit, Gabriel Attal, confronté à une détérioration de la croissance et à une hausse des déficits publics, ne met guère d’huile dans les rouages du dialogue avec les organisations syndicales : l’heure est aux économies. Après avoir demandé aux syndicats et au patronat de renégocier sur l’assurance chômage, il finit rapidement par annoncer une reprise en main pure et simple par l’Etat.
Au nom de l’objectif de plein emploi, le projet de décret sur l’assurance chômage, que le gouvernement devrait publier d’ici le 30 juin en expédiant les affaires courantes (*), prévoit un durcissement de l’indemnisation à compter de décembre prochain, ainsi qu’une généralisation du bonus malus. Mais pour les syndicats comme pour nombre d’observateurs, il s’agit surtout pour l’Etat de diminuer les dépenses publiques. Sous l’impulsion du ministre de l’économie, le gouvernement a d’ailleurs coupé dans ses dépenses pour 2024, tant dans les lignes budgétaires de la transition climatique que dans les dépenses du ministère du travail (fin de l’aide exceptionnelle aux contrats de professionnalisation, baisse des crédits pour l’accompagnement dans l’emploi, par exemple).
Confronté au sous-financement de sa politique de formation, le gouvernement a également imposé aux salariés un reste à charge de 100 euros lorsqu’ils utilisent leur compte personnel de formation (CPF), et prévu une simpliflication du bulletin de paie, une mesure très critiquée par les syndicats et d’ailleurs rejetée par les sénateurs lors de l’examen récent du projet de loi de simplification mais qu’une mesure réglementaire pourrait néanmoins toujours imposer.
Il faut dire que les partenaires sociaux s’étaient eux-mêmes fragilisés face à l’exécutif en ne trouvant pas de terrain d’entente sur le thème de l’emploi des seniors, des reconversions et de l’usure professionnelle, dans la négociation interprofessionnelle souhaitée par le gouvernement, même si un autre accord a été trouvé in fine avec l’U2P sur le compte épargne-temps universel.
Sorties de la loi retraite parce que considérées comme des cavaliers législatifs par le Conseil constitutionnel, ces mesures potentielles, comme un index seniors, un CDI senior ou autres (Gabriel Attal a dit souhaiter qu’un senior au chômage acceptant de reprendre un emploi moins payé que le précédent puisse continuer de recevoir une indemnisation pendant un temps), devaient faire l’objet d’un projet de loi à la rentrée.
Du fait de la dissolution, se retrouvent également dans les limbes plusieurs textes non adoptés définitivement, ainsi que plusieurs plusieurs projets :
le projet de loi de simplification en cours d’examen au Parlement (le projet comprenait la réduction de deux à un mois du délai d’information préalable des salariés en cas de vente de fonds de commerce) ;
l’annonce de la fin de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) pour les demandeurs d’emploi en fin de droits ;
l’annonce pour l’automne d’une nouvelle réforme du code du travail (qui aurait pu aborder la question des prérogatives et des seuils pour le CSE mais aussi la négociation collective, Gabriel Attal voulant permettre aux entreprises de négocier davantage de règles à leur niveau) ;
l’annonce, faite lors de la conférence sociale d’octobre 2023, d’une modification de l’Index de l’égalité F/H pour le début 2025.
Rappelons que 2024 sera marquée par la nouvelle mesure de l’audience des organisations syndicales avec, en fin d’année, le scrutin sur les très petites entreprises (TPE).
Surtout, les mois qui viennent s’annoncent incertains sur le plan économique. Alors que l’exécutif mène, depuis sept ans sous la baguette d’Emmanuel Macron, une politique de l’offre assumée au nom de l’emploi et de l’attractivité des investisseurs étrangers en France (réduction des risques juridiques pour les entreprises avec le barème d’indemnités de licenciements, allègements des impôts sur les entreprises et refus de tout conditionnement des aides publiques, simplification des instances représentatives, etc.), cette stratégie sera-t-elle poursuivie par le gouvernement de la majorité qui sortira des urnes lors du scrutin des 30 juin et 7 juillet ? Quoi qu’il en soit, le prochain gouvernement ne pourra sans doute pas éviter de se pencher sur la question des basses rémunérations, sur le financement pérenne d’une protection sociale de plus en plus dépendante de l’impôt, mais sans doute aussi sur la santé au travail, les problématiques environnementales et le niveau des déficits publics et donc des recettes fiscales, une équation pas facile à résoudre. A suivre…
(*) Ce décret devrait proroger au-delà du 1er juillet la convention actuelle, et instaurer de nouvelles règles à compter du 1er décembre prochain.